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开放金融市场须防范国际金融风险

发布时间:2019-06-26 20:06:55 编辑:笔名

  开放金融市场须防范国际金融风险

  2007年开始在美国爆发并波及全球的金融危机,是大半个世纪以来可以与上世纪年代的大萧条比肩的金融和经济危机。那么这次危机留下了什么经验教训?未来一段时间美国和全球金融市场能够回归繁荣稳定吗?这一问题的现实意义在于,在不远的将来,我国金融市场和资本账户管制很可能进一步放开,如何防范来自外部的金融风险,越来越迫切和重要。

  美国的金融监管框架及问题

  上世纪的大萧条,催生了两件事情,一是宏观经济管理(宏观经济学也应运而生),二是美国的金融监管体系。从此以后,美国经历了半个多世纪的宏观和金融稳定时代,以发达国家为主体的全球金融市场,也经历了相对稳定的时期。其间发展中国家不时爆发金融危机,比如拉美债务危机和亚洲金融危机,但是并没有显着影响全球金融市场的稳定。这里面的教训有两条:一是只有美国才能制造真正全球性的危机,因此防范风险,重点是防范美国可能制造的风险;二是以史为鉴,大萧条之后的繁荣稳定,与当时的制度遗产紧密相关,那么这次危机留下了什么制度遗产?美国总统奥巴马2010年7月签署的《多德-弗朗科华尔街改革和消费者保护法案》,是这一次金融危机催生的主要金融监管法案。法案的主旨在于“促进美国的金融稳定,改善金融系统的置信度和透明度,终结大而不倒,限制用税收拯救金融企业,保护消费者免受金融欺诈”。这份庞大的法案,涉及所有的现有监管机构,设立了多个新的机构,包括金融稳定都察院,金融研究办公室和消费者金融保护局,并取消了一个机构(储蓄监管办公室),将奠定未来一段时间美国金融监管框架的基础。

  法案的要点包括:首先,识别和监管系统性风险。资产规模大于500亿美元的银行控股公司,和金融稳定监督委员会认定的系统性非银行机构,将面临标准更高的审慎监管,必要时拆分,平时收集信息预判风险。其次,终结大而不倒。设立有序清偿方案,禁止用税收拯救金融机构,代之以清偿破产方案,必要时由其他大金融机构分担代价。再次,扩大美联储的和权限,授予美联储对所有系统性机构的监管权和保障金融稳定的总体。再次,限制机动性援助,主要是限制美联储对于单个机构的援助。此外,沃尔克准则,即限制银行控股公司进行自营性交易,比如投资于对冲基金和私募股权,并且禁止危机时拯救这些投资。另外,监管衍生证券的交易。标准化的衍生产品进行集中结算,非标准化的衍生产品提供监管,商品套期交易除外。,其他重要的监管措施,比如约束抵押贷款的发放,要求对冲基金进行风险披露,解决评级机构的利益冲突,控制货币市场风险等等。

  看起来,这份法案是针对这次危机,以及危机处理方式中出现的问题的直接反应。比如,对于系统性风险的强调,直接反映了大而复杂的金融机构在这次危机中造成的系统性风险,这种风险的扩散对整个金融体系和经济运行都不利,不得不动用财政收入进行拯救。再比如,对紧急状况下机动性援助的限制,反映了公众对于救助单个金融机构的不满。特别值得称道的

  是沃尔克法则对商业银行业务范围的限制,以及把衍生品市场纳入监管,这些对于防范金融风险应该有重要的作用。

  需要谨慎分析的是,这一庞杂的法案到底有没有解决美国金融市场的深层次问题?到底能不能预防下一次危机的发生?具体而言,方案至少在四个方面的考虑有严重欠缺。首先,法案没有解决,甚至没有触及政府对系统性金融机构的隐性担保问题。政府的隐性担保使得这些金融机构可以低息融资,并承担过高风险。其次,系统性的金融机构被要求为自己的损失买单,但是不会对自身对系统造成的伤害负责。因而,这一法案虽然意识到系统性风险的重要性,但是实际上并没有解决系统性风险问题。再次,法案对金融机构的形式而非功能进行监管,因而对于为了躲避监管而衍生的新型金融机构将无能为力。可以预见的是,新型的为躲避监管的金融机构将应运而生。,法案对于影子银行的监管很不全面,对于一些重要的影子银行,比如巨大的债券回购市场,几乎没有提及。

  上述缺陷是致命的。前两点意味着系统性风险没有得到根本防范,后两点意味着新的系统性风险发生以后,会再次被放大。这一次危机,根源在于银行系统过于偏好风险,而这一点又源于政府对于大金融机构的隐性担保。只有从源头解决金融机构的风险偏好问题,才能防范类似风险再次发生。而对于这一点,多德-弗朗科法案采取的不是从源头上清理问题,而是建立金融监管机构来发现和解决问题。理想状态下这不是不可能,但是现实中监管者很难对抗从业者,要知道背后的激励机制完全不同,人力资源的投入也差了很多倍。可能的均衡结果有两个:一是监管者消极怠工,听之任之;二是胡搅蛮缠,野蛮操作。不管那一种,离设想的有效监管和金融市场良好运作都差之甚远。

  美国金融监管体系缺陷的启示

  其实把监管者和从业者对立起来并不是一个好的思路。打一个比方,把监管者和被监管者变成警察抓小偷的关系,很难成功。更好的监管办法,是从源头上解决问题,防范风险。一旦对峙起来,问题很难善终。另外,好的监管措施,应该简单透明,尽量减少相机抉择的情况,而且有错必纠。

  其实根本性的解法并不复杂。既然问题的源头在于银行的过度风险偏好,那么就应当提高银行承担风险的成本,降低承担风险的意愿;限制银行承担风险的行为,分拆银行的高风险业务。

  关于前者,有两个办法。个办法是对银行事先征收一个“隐性担保税”,既然这个担保总是存在,还不如显性化,而且让银行付一个保险金。具体的做法,可以考虑适当调整联邦储备保险金的比例和征收基数,特别是把以前不纳入征收的业务纳入征收。第二个办法是提高银行自身对抗风险的能力,加大银行在危机状态下的损失,这可以通过提高资本充足率,降低杠杆率来实现。实际上,过低的资本充足率和过高的杠杆,都可以解读成银行滥用政府的隐性担保来谋取高额回报,反正赢了是自己的,输了有政府和纳税人保底。在现代股权分散的公司治理结构下,又多了一层股东与管理层的委托代理关系,过度风险偏好的问题就更加严重。

  关于后者,应该实施更严格的沃尔克规则,拆分银行的与商业银行业务无关的业务,特别是高风险业务。现行的缩水版的沃尔克规则,仅仅把商业银行投资对冲基金和私募股权投资的比重降到自身净资产价值的3%。实际上,既然商业银行承担着吸收存款,发放贷款,保持流动性,支付清算这些基本的、重要的市场功能,而且这些功能具有重要的公共服务的性质,就不应该让其他活动危及这些功能,与这些基本功能可分离的业务,特别是高风险的业务,都可以分拆。

  遗憾的是,多德-弗朗科法案并没有采取这些做法。回头看,多德-弗朗科法案的本质特点,是不尝试从根本上解决问题,不尝试使用简单、可行的规则从源头解决问题,而是建立了很多相机抉择的监管权力。从博弈的角度猜测,或者这并不是偶然。可以想像的一种可能性,是在政治博弈之下,美国的金融监管者可以进行选择性监管。特别是,对于不危及本国金融稳定的行为,或者可以置之不理,而对于危及本国金融稳定的行为,则可以施以重手。金融业已经成为美国在国际市场上的一个重要竞争优势,何必自废武功?美国迟迟不愿承诺实施巴塞尔III,或许也有类似考虑。笔者不愿意做过多的类似于阴谋论的推测,但是想指出这种可能性并非不存在。毕竟,统一性监管一视同仁,而相继抉择性监管本来就留下了遐想的空间。

  那么,对于未来的国际金融市场应有什么样的预期?基本的格局应该是,全球资本市场仍然将随着美国一起舞动,短期内也只有美国可以影响全球的资本市场。这种舞动很可能是单向的:美国繁荣,其他国家的市场未必能一起繁荣;但是倘若美国打喷嚏,其他国家的市场一定感冒。发展中国家的金融危机则主要限于国内,由自己买单。一个大胆的预言是,全球金融市场还将“繁荣”,但是并不会长久“稳定”。更根本的监管措施,或许还需要等待另一场危机来催生。

  这样的背景下,中国的金融市场开放进程需要谨慎从事。我国的现实情况是,金融市场已经很开放,并且还将进一步开放,甚至有可能过度开放。过度开放的资本市场能对中国带来什么进一步的好处并不清楚,也没有人做过真正认真仔细的论证,不排除镜花水月的可能性。可是坏处却很清楚,那就是再也没有金融防火墙了。

  倘若要进一步开放资本市场,需得防范国际金融市场上的风险,特别是短期资金大进大出所带来的风险,以及美国自身的系统风险导致的危机对国际金融经济的冲击,而国际金融市场的长久、持续的稳定,有两个重要的前提条件:一是进一步提高资本充足率,限制金融企业杠杆率;二是拆分金融企业,限制混业经营。

  (作者系上海新金融研究院特邀研究员、北京大学国家发展研究院副教授)

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